Содержание

1. Введение

Одним из элементов конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации является административный центр (столица) субъекта Российской Федерации. Подобно различиям в наименовании основных законов субъектов Российской Федерации (конституции в республиках в составе Российской Федерации, уставы в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах), исторически сложились различия в обозначении места нахождения высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации: в республиках Российской Федерации они именуются столицами, а в иных регионах России – административными центрами.

В связи с этим в федеральном законодательстве, как правило, используется общая формулировка «административный центр (столица) субъекта Российской Федерации». В частности, в Федеральном законе от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с последующими изменениями) автомобильные дороги, соединяющие столицу Российской Федерации – город Москву с административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации относятся к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения (пункт 1 части 5 статьи 5), а автомобильные дороги, соединяющие между собой административные центры (столицы) субъектов Российской Федерации могут относиться к таким дорогам (пункт 1 части 6 статьи 5). Вместе с тем в некоторых законодательных актах Российской Федерации встречается формулировка «административные центры субъектов Российской Федерации» (абзац первый пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 17 декабря 1994 года № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи», часть 3 статьи 52 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»).

Законодательно установлены особенности порядка присвоения наименований и переименования столиц и административных центров субъектов Российской Федерации: согласно абзацу второму части 4 статьи 9 Федерального закона от 18 декабря 1997 года № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов» (с последующими изменениями) присвоение наименований столицам и административным центрам субъектов Российской Федерации и переименование столиц и административных центров субъектов Российской Федерации осуществляются федеральными законами по представлениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Примером присвоения наименования административному центру (столице) субъекта Российской Федерации является Федеральный закон от 26.12.2000 № 149-ФЗ «О присвоении столице Республики Ингушетия наименования – Магас», а примером переименования административного центра (столицы) субъекта Российской Федерации – Федеральный закон от 11.06.1999 года № 111-ФЗ «О переименовании города Новгорода – административного центра Новгородской области в город Великий Новгород».

Частями 2 – 4 статьи 24 Федерального закона от 30 декабря 2006 года № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» (с последующими изменениями) установлены специальные правила и требования к розничным рынкам, находящимся на территориях городов с численностью населения более 500 тысяч человек, являющихся столицами или административными центрами субъектов Российской Федерации. Таким образом, под административным центром (столицей) субъекта Российской Федерации понимается город (как населенный пункт).

В соответствии с абзацем третьим пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (с последующими изменениями) распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Из приведенной нормы федерального законодательства следует, что административным центром (столицей) субъекта Российской Федерации является поселение (как муниципальное образование).

Из приведенных положений следует, что на федеральном уровне существует неопределенность в том, что считается административным центром (столицей) субъекта Российской Федерации: населенный пункт или муниципальное образование, на территории которого расположен такой населенный пункт.

Целью настоящего обзора является рассмотрение положений конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации о статусе административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации.

2.Положения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации о статусе административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации

Важность вопроса об административном центре (столице) субъекта Российской Федерации предполагает его решение непосредственно в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации. Исключением в этом плане является только Калининградская область, в основном законе которой не содержится положений о том, что город Калининград является ее центром.

Как правило, определение статуса административного центра (столицы) субъекта Российской Федерации в конституции (уставе) ограничивается указанием наименования населенного пункта (при этом следует отметить, что все они имеют статус города). Наименования городов, являющихся столицами республик в составе Российской Федерации, административными центрами краев, областей, автономной области и автономных округов приведены в приложении к настоящему обзору.

В конституциях (уставах) некоторых субъектов Российской Федерации содержится отсылочная норма о том, что статус административного центра (столицы) устанавливается законом субъекта Российской Федерации (Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Мордовия, Республика Северная Осетия – Алания, Республика Татарстан, Республика Тыва, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Алтайский, Забайкальский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Хабаровский края, Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Мурманская, Оренбургская, Орловская, Псковская, Ростовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тверская, Тульская, Ульяновская области, Еврейская автономная область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ).

Следует обратить внимание на некоторое различие в наименовании основного города региона: в Забайкальском крае он именуется «административным центром (столицей) края и местом нахождения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти края» (пункт 5 статьи 7 Устава Забайкальского края), в Красноярском крае – «административно-политическим центром края и местом пребывания Законодательного Собрания края, Губернатора края и Правительства края» (пункт 1 статьи 28 Устава Красноярского края). В Амурской области центр именуется «административно-политическим» (статья 118 Устава (Основного Закона) Амурской области), в Орловской области – «областным центром области» (пункт 1 статьи 14 Устава (Основного Закона) Орловской области). В Псковской области существует «административный центр (столица)» (статья 14 Устава Псковской области).

В уставах Камчатского и Приморского краев административный центр характеризуется как «исторически сложившийся». В соответствии со статьей 24 Устава Московской области «органы государственной власти Московской области в соответствии с историческими традициями размещаются на территории города Москвы и Московской области».

В некоторых уставах субъектов Российской Федерации содержатся дефинитивные нормы о том, что административный центр является местом нахождения высших и центральных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Специфика городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга предполагает отсутствие у них административного центра как такового. Однако в Уставе Санкт-Петербурга определены места нахождения высших органов государственной власти города: в соответствии с пунктом 3 статьи 22 местонахождение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга: Санкт-Петербург, Исаакиевская пл., 6, Мариинский дворец; согласно абзацу третьему пункта 1 статьи 43 место нахождения (резиденция) Правительства Санкт-Петербурга: Санкт-Петербург, Смольный.

Более детальное регулирование статуса административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации можно обнаружить в законах субъектов Российской Федерации о статусе административных центров (столиц).

3. Законы субъектов Российской Федерации о статусе административного центра (столицы) субъекта Российской Федерации

Законы субъектов Российской Федерации о статусе административного центра (столицы) приняты как на основании бланкетных норм конституций (уставов) субъектов Российской Федерации (за исключением Республики Татарстан, Республики Хакасии, Чеченской Республики, Забайкальского, Краснодарского, Красноярского, Приморского краев, Амурской, Архангельской, Астраханской, Белгородской, Иркутской, Кировской, Орловской, Ростовской и Тульской областей, где такие законы не приняты), так и при отсутствии таких бланкетных норм (Республика Калмыкия, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Ставропольский край, Брянская, Рязанская, Саратовская, Тюменская, Челябинская области, Ненецкий и Чукотский автономные округа). При этом в ряде субъектов Российской Федерации (например, в Ивановской и Калиниградской областях) такие законы признаны утратившими силу.

В законах субъектов Российской Федерации о статусе административных центров (столиц) административный центр (столица) субъекта Российской Федерации понимается как место нахождения высших и центральных государственных органов субъекта Российской Федерации, место возможного нахождения представительств иных субъектов Российской Федерации, субъектов иностранных федеративных государств, административно-территориальных образований иностранных государств, а также территориальных органов федеральных органов государственной власти.

При этом территорией административного центра (столицы) субъекта Российской Федерации считается территория города в пределах его границ (Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия – Алания, Алтайский, Ставропольский края, Брянская, Владимирская, Вологодская, Калужская, Кемеровская, Костромская, Курская, Мурманская, Оренбургская, Псковская, Саратовская, Свердловская, Смоленская области, Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ) или территория муниципального образования (Хабаровский край, Волгоградская, Рязанская, Тверская, Тюменская, Челябинская области, Чукотский автономный округ). При этом во всех субъектах Российской Федерации такое муниципальное образование имеет статус городского округа.

В некоторых субъектах Российской Федерации (Республика Мордовия, Республика Северная Осетия – Алания) закреплено правило о том, что изменение места нахождения административного центра (столицы) субъекта Российской Федерации может быть осуществлено после внесения соответствующих изменений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения субъекта Российской Федерации, выраженного на референдуме субъекта Российской Федерации.

Центральным вопросом правового регулирования в региональном законодательстве о статусе административного центра (столицы) субъекта Российской Федерации является определение функций административного центра (столичных функций) – некоторых особых функций, не свойственных другим городам (муниципальным образованиям) и осуществляемых органами местного самоуправления центрального городского округа региона. При решении этого вопроса субъекты Российской Федерации вынуждены определять полномочия органов местного самоуправления этого городского округа и полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, регламентировать организационные и финансовые механизмы их взаимодействия.

При регулировании полномочий и статуса органов местного самоуправления законы субъектов Российской Федерации обычно содержат следующие положения: перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, перечень полномочий органов местного самоуправления, правила предоставления субсидии бюджету административного центра (столицы) субъекта Российской Федерации из бюджета субъекта Российской Федерации в целях компенсации затрат на выполнение столичных (центральных) функций.

Вместе с тем исходя из пункта 9 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями) полномочия органов местного самоуправления определяются федеральным законом и уставами муниципальных образований. Согласно абзацу первому пункта 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации осуществляется по результатам отбора муниципальных образований по установленным критериям.

Представляет интерес подход к правовому регулированию взаимоотношений органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления городского округа – административного центра субъекта Российской Федерации, реализованный в Вологодской области.

В соответствии с Законом Вологодской области от 6 мая 1996 года № 77-ОЗ «О статусе административного центра Вологодской области» органы местного самоуправления муниципального образования «Город Вологда» наделяются отдельными государственными полномочиями по реализации городом Вологдой функций административного центра Вологодской области (статья 3). К таким полномочиям относятся: 1) обеспечение необходимыми условиями для проведения органами государственной власти областных межрегиональных и государственных мероприятий, принимая участие в них; 2) участие в разработке и осуществлении программ социально-экономического развития области в части развития города Вологды как административного центра Вологодской области; 3) создание благоприятных условий для организации и развития туризма; 4) участие в осуществлении региональных и межрегиональных связей; 5) осуществление мероприятий, необходимых для развития инфраструктуры и создания облика города Вологды как административного центра Вологодской области (статья 4). Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий осуществляется посредством выделения субвенций из областного бюджета; Методика расчета годового норматива финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления муниципального образования «Город Вологда» для осуществления отдельных государственных полномочий приведена в приложении к закону.

Помимо изложенного, в законах субъектов Российской Федерации о статусе административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации обычно затрагиваются следующие вопросы:

1) особенности перспективного планирования развития города, являющегося административным центром (столицей) субъекта Российской Федерации (Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Тыва, Ставропольский край, Мурманская, Псковская, Сахалинская, Тюменская области, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Однако при этом не учитывается, что Градостроительным кодексом Российской Федерации установлен общий порядок территориального планирования муниципальных образований;

2) особенности предоставления органами местного самоуправления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности (Республика Адыгея, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия – Алания, Алтайский край, Тюменская область) – в нарушение общего порядка, определенного Земельным кодексом Российской Федерации;

3) указание на определенную часть центрального города субъекта Российской Федерации как «общественно-культурный центр» (с неопределенным содержанием). Кроме того, в статье 5-1 Закона Челябинской области от 28 ноября 2002 года № 123-ЗО «О статусе города Челябинска – административного центра Челябинской области» установлен порядок увековечения памяти умерших лиц, имевших особые заслуги перед Российской Федерацией, Челябинской областью и городом Челябинском, что не может являться предметом правового регулирования закона о статусе административного центра (столицы) субъекта Российской Федерации.

4. Заключение

Обобщая изложенное, необходимо отметить, что правовое регулирование статуса административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации, сложившееся к настоящему времени на федеральном и региональном уровнях, нуждается в совершенствовании.

Законодательство субъектов Российской Федерации нуждается в приведении в соответствие с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса Российской Федерации. Главным образом, необходимо перейти от установленной в настоящее время модели правового регулирования (определение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочий органов местного самоуправления, установление положений о субсидии административному центру (столице) из бюджета субъекта Российской Федерации) к новой схеме, сложившейся в Вологодской области (наделение органов местного самоуправления центрального (столичного) городского округа отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации). Нуждается также в уточнении понятие административного центра (столицы) субъекта Российской Федерации. Целесообразно считать таковым не населенный пункт, в котором географически расположены центральные государственные органы субъекта Российской Федерации, а муниципальное образование, которое вынуждено нести дополнительную нагрузку, вызванную пребыванием на его территории этих органов.

Можно сформулировать следующие предложения по совершенствованию Областного закона от 12 ноября 1997 года № 63-ОЗ «О статусе административного центра Свердловской области» (с последующими изменениями). Во-первых, административным центром Свердловской области предлагается считать городской округ, на территории которого располагаются высшие и центральные государственные органы Свердловской области и могут располагаться представительства иных субъектов Российской Федерации, субъектов иностранных федеративных государств, административно-территориальных образований иностранных государств, а также территориальные органы федеральных государственных органов. Во-вторых, следует конкретизировать, что административным центром Свердловской области является муниципальное образование «город Екатеринбург». В-третьих, в Областном законе необходимо предусмотреть наделение органов местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» отдельными государственными полномочиями Свердловской области (бессрочно, с предоставлением субвенций из областного бюджета).

* Законодательство субъектов Российской Федерации приведено по состоянию на январь 2010 года.